趋势观察
专家观点
关于土地一级开发问题的研究思考
专家观点 2020-07-27 10:53
      土地一级开发是片区开发的重大前置环节,涉及到整个项目能否正常启动。而社会资本方对于土地整理成本的投入及其投资回报的收回路径的合规性,关系到社会资本方的投资可持续性以及项目本身的发展,研究土地一级开发的模式、资金来源、支付路径等尤为重要。
 
      一、土地储备相关问题的概述

      (一)土地整理与土地一级开发的区别
      狭义上的土地整理定义见于《土地整理法》第四十一条规定的“按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。”的行为。本处所讨论的土地整理,指土地储备整理工作,即将土地按照规划完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设,并进行土地平整,满足必要的“通平”要求,达到收储的条件,储存以备供应。广义上来说,片区开发中的土地整理即为土地一级开发或前期开发,并没有进行严格区分的必要。
      (二)土地储备涉及的主体
      1、项目主体与项目承接主体-土储机构与社会资本方
      土地储备的项目主体只能是土地储备机构,根据财综【2016】4号文规定,土储中心“隶属于所在行政区划的国土资源主管部门”,“土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理,土地储备机构承担土地储备的具体实施工作”。社会资本方、城投公司只能以项目承接主体进行,同时鼓励政府向社会资本、城投公司购买土地一级开发服务。根据财预【2017】87号文的规定,政府方不能通过政府购买服务的方式将前期开发(七通一平)交由社会资本方进行,而只能采取政府采购工程的方式进行,七通一平之前的征拆迁可以政府购买服务方式交由社会资本方进行。
      2、平台公司的角色
      在财综【2016】4号文、财预【2017】87号文等文件出台之后,平台公司作为项目主体参与土地一级开发的BT、政府方委托或者土储机构的委托模式已不再适用,可采取的途径主要为将土地一级开发分为两大阶段,征拆迁安置补偿服务以政府购买服务的方式委托平台公司进行,而七通一平等基础设施配套建设则以政府采购工程方式进行,具备资质的平台公司可以通过政府采购路径进入到土地前期开发当中。
      (三)土地储备资金来源及支付路径
      根据财综【2018】8号文的规定,土储资金的来源主要有以下几个方面:“(一)财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费;(二)财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;(三)发行地方政府债券筹集的土地储备资金;(四)经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。”
      土地储备资金使用范围具体包括征地、拆迁补偿以及土地前期开发支出等。根据《土地储备项目预算管理办法(试行)》的规定,土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理。
      根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)土地出让收支实行“收支两条线”管理,即土地出让金必须全额缴入国库,支出只能通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,而支出的项目则仅限于以下几类:(1)征地、拆迁补偿支出;(2)土地收购、收回、置换支出;(3)土地前期开发支出;(4)管理费用(招拍挂等费用);(5)财务费用(贷款利息等)。而财综【2016】4号文业已明确规定项目承接主体的报酬不得与土地使用权出让收入挂钩。

二、土地出让收入的支出障碍及解决路径

      (一)PPP项目中土地出让收入作为政府付费来源的政策限制
      单独的土地储备服务因不含运营内容,不宜采取PPP模式,故不在讨论之列。
      财金【2016】91号文规定:“PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外,不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益,不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作,不得借未供应的土地进行融资;PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩。”
      根据91号文的规定,社会资本方必须通过招拍挂流程合法取得土地使用权,即便是在PPP项目中,社会资本方依然不能作为项目主体参与土地前期开发,只能以总承包人的身份参与;社会资本方不能利用土地进行融资,土地出让收入不得作为PPP项目的政府付费资金来源。
财金【2019】10号文规定:“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”
      以上都对社会资本方进入土地一级开发的路径和投资回报来源造成了一定的障碍。由此采用PPP模式进行一二级联动开发有两大问题:
      (1)社会资本方在项目中的具体地位是什么?
      (2)社会资本方的投资回报来源,在不能从政府性基金预算中支出时,资金来源在哪里?
      无论项目是以政府购买服务还是PPP的方式进行,项目主体始终是土储机构,而社会资本方以PPP方式参与到一级开发中,则必须经公开招标流程。
      社会资本方参与一二级联动的目的在于两部分:一为一级开发的盈利;二为获取二级开发的开发权。
      一级开发部分,因财金【2016】91号文明确禁止“以收定支”和“溢价分成”,土地出让金的分成已经被禁止。其一可以考虑的盈利模式为固定比例收益,即开发企业接受政府方的委托,进行土地前期开发,政府支付固定的一级开发利润及保底增值收益。其二即一二级联动,以  社会资本方前期开发积累的良好合作,政府方创造条件让社会资本方低价拿地进行二级开发,从而于二级开发环节获取较高收益。
      固定比例收益的盈利模式类似于政府购买服务或是委托代建,而二级开发收益的盈利模式对社会资本方来说风险过高,对于社会资本方的招商运营能力等有着较高的要求。
      综上,当前政策环境下,PPP模式当中土地开发成本的政府付费来源存在一定的政策限制。
      考虑从如下途径解决:
      《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》国办发〔2014〕70号“各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的,应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。”政府性基金预算其他收入来源之一为国有土地使用权收入,即国有土地使用权收入进入政府性基金预算后结转规模较大的,可调入一般公共预算统筹使用,但不得超过国有土地使用权出让收入的30%。
      (二)政府方的其他融资路径——土地专项债券
      根据《土地储备项目预算管理办法(试行)》(财预〔2019〕89号文)的规定,提出三大原则即入库原则、以收定支和先收后支原则以及总体收支平衡及年度收支平衡原则。
      土地储备项目实行项目库管理,按项目统一配号、统一监管;
      土地储备机构应当会同同级财政部门委托第三方评估机构评估土地资产价值,合理测算预期土地出让收入。
      土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况,分类提出资金安排建议。其中,专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。
      对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本,可按规定发行专项债券融资,债券发行规模不得超过土地储备成本。
      对预期“收不抵支”项目,应当统筹安排财政资金、专项债券予以保障。其中,债券发行规模不得超过预期土地出让收入。
      从上述条文中可以得出,土地专项债券的发行是严格按照土地出让收入及成本的数额来限定的。同时,地方政府债务实行限额管理,土地储备专项债券的发行不能突破债务限额,而且各地限额不同,进而存在需求量大而发行空间不够的情形。
 
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